Ga naar de vernieuwde website van Advocaten.nl
Geschillen met de overheid
Inleiding: In deze brochure wordt een beknopt overzicht gegeven van een aantal wijzen waarop de overheid maatregelen kan treffen die zeer ingrijpend voor uw bedrijf kunnen zijn. In algemene zin kan echter vooropgesteld worden dat sedert 1 januari 1994 de verhouding tussen burger (bedrijf) en overheid in belangrijke mate beïnvloed wordt door de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze wet geeft regels voor de wijze waarop de overheid besluiten moet voorbereiden. Tevens bevat deze wet algemeen geldende regels om bezwaar te maken of beroep in te stellen tegen onwelgevallige overheidsbesluiten. Voor 1 januari 1994 waren dergelijke regels verspreid over vele verschillende wetten maar door de komst van de Awb zijn deze verschillende regelingen gebundeld en toegankelijk geworden.
Ondernemer en overheid komen elkaar regelmatig tegen. In toenemende mate hebben overheidsmaatregelen immers direct of indirect effect op het bedrijfsresultaat. In deze brochure gaat het daarbij niet eens zozeer om belastingheffing door de overheid, alhoewel het rendement van een onderneming daar onmiskenbaar en zeer rechtstreeks door wordt beïnvloed. Het gaat hier echter meer om de effecten op de onderneming van overheidsmaatregelen op het gebied van milieu, ruimtelijke ordening, vestigingsbeleid, industriepolitiek, subsidieverlening etc.
Dergelijke overheidsmaatregelen kunnen inhouden dat uw bedrijf genoodzaakt wordt om investeringen te verrichten in milieuvriendelijker productiemethoden of om geplande nieuwbouw geheel anders vorm te geven. Het overheidsoptreden wordt dan meestal niet erg gewaardeerd door de ondernemer. Het is echter ook mogelijk dat uw bedrijfsactiviteiten op basis van nieuw beleid in aanmerking komen voor aanzienlijke subsidiebedragen of dat de overheid adequate maatregelen treft tegen de stankhinder die uw buurman al jaren veroorzaakt. De overheid kan dan op meer applaus rekenen.
Tenslotte is het mogelijk dat de overheid als behartiger van het algemeen belang maatregelen neemt die uw onderneming kunnen raken. Wat doet u bijvoorbeeld als de overheid een nieuwe hoge snelheidstrein over uw bedrijfsterrein wil laten lopen? Of als naast uw bedrijf een tippelzone wordt aangewezen?
Om te kunnen bouwen is in Nederland meestal een bouwvergunning nodig. Voor de verkrijging van een bouwvergunning is in ieder geval vereist dat het bouwplan in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan. In een dergelijk bestemmingsplan geeft de overheid invulling aan zijn planologische beleid. Bij het ontwikkelen van bouwplannen is het derhalve raadzaam om tijdig in overleg te treden met de gemeentelijke overheid. Dit kan verrassingen achteraf voorkomen. Blijven bij dit overleg onduidelijkheden bestaan, dan zal het inwinnen van deskundig advies vaak helderheid kunnen bieden.
Als het bestemmingsplan het bouwplan niet toelaat, maar de overheid het plan wel wenselijk vindt kan door herziening van het bestemmingsplan of door zogenaamde anticipatie soms toch een bouwvergunning verkregen worden. Ook het overleg over deze mogelijkheden vergt vaak specialistische begeleiding. Tegen besluiten over het al dan niet verlenen van een bouwvergunning kan bezwaar gemaakt worden op grond van de eerdergenoemde Algemene wet bestuursrecht.
Hiervan kan gebruik gemaakt worden door de ondernemer wiens bouwaanvraag geweigerd wordt. Echter ook 'derden', zoals buren of plaatselijke actiegroepen kunnen bezwaar maken als wèl verleende vergunning hen niet zint. Tenslotte kan de ondernemer zelf weer bezwaar maken tegen bouwvergunningen voor zijn buren, die hem niet welgevallig zijn. Voordat een bouwplan uiteindelijk gerealiseerd kan worden, is daarom vaak al heel wat afgepraat en geprocedeerd met de overheid.
De overheid kan voor het realiseren van grootschalige projecten zoals de TGV, de Betuwelijn of de uitbreiding van Schiphol, maar ook voor kleinschaliger projecten van stadsvernieuwing of woningbouw, het instrument van de onteigening gebruiken. De overheid kan daar alleen toe overgaan als eerst getracht is om in minnelijk overleg tot verwerving van de betrokken onroerende zaken te komen. Mocht dat niet lukken dan kan de overheid langs gerechtelijke weg onteigenen. Een dergelijke procedure is voor de belanghebbenden met de nodige waarborgen omgeven, in het bijzonder ten aanzien van de wegens de onteigening verschuldigde schadevergoeding.
Een van de instrumenten die de overheid gebruikt om haar milieubeleid te effectueren is het verlenen of weigeren van vergunningen. Zo tracht de overheid bijvoorbeeld door het afgeven van een gelimiteerd aantal lozingsvergunningen onze oppervlaktewateren leefbaar te houden. Naast lozingsvergunningen kunnen ook diverse andere vergunningen nodig zijn voor het uitoefenen van een bedrijf. De per 1 maart 1993 in werking getreden Wet milieubeheer heeft een voor bedrijven en overheid overzichtelijker situatie geschapen doordat één vergunning op basis van de wet in de plaats is gekomen van de voorheen vereiste aparte vergunningen krachtens de Hinderwet, de Wet inzake de luchtverontreiniging en de Afvalstoffenwetgeving. Voor lozingen in het oppervlaktewater is nog wel een aparte vergunning nodig op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.
Naast het instrument van vergunningverlening is het opleggen van bodemsaneringsmaatregelen een instrument dat de afgelopen jaren de gemoederen van het bedrijfsleven heeft verhit. Vele bedrijven zijn reeds geconfronteerd met flinke claims ter zake een vervuilde grond, bijvoorbeeld op basis van de Wet bodembescherming. De wet maakt niet alleen de vervuiler aansprakelijk, maar ook de grondeigenaar, zelfs indien deze de verontreiniging niet zelf veroorzaakt heeft.
Als consequentie van deze nieuwe regels zullen - naar verwachting - ook de geschillen tussen bedrijven onderling over de vervuiling van de bodem toenemen. De bedrijven zullen immers trachten het toegenomen risico van aansprakelijkheid jegens de overheid naar elkaar door te schuiven.
De publiek-private samenwerking neemt een grote vlucht. Zo sluiten ondernemer en overheid in het kader van bijvoorbeeld de projectontwikkeling regelmatig contracten met elkaar af. De ondernemer zal zich dienen te realiseren dat er een aanmerkelijk verschil bestaat tussen het afsluiten van een contract met de overheid en het afsluiten van een contract met een andere onderneming. Zo dient hij te beseffen dat de onderhandelingen namens de overheid vaak gevoerd worden door ambtenaren, terwijl de uiteindelijke beslissing over het contract genomen wordt op bestuurlijk niveau. Ook dient de ondernemer zich te realiseren dat er een akkoord bereikt kan worden met de ene gemeentelijke dienst, bijvoorbeeld met de dienst Ruimtelijke Ordening, maar dat dit geenszins wil zeggen dat ook alle andere diensten, zoals bijvoorbeeld de Milieudienst, akkoord zijn.
Een bijzondere vorm van het maken van afspraken met de overheid is het convenant. Beroemd is reeds het convenant dat tussen bedrijfsleven en overheid is gesloten over het gebruik van verpakkingsmaterialen. Ook op allerlei andere gebieden doet het convenant haar intrede. Er bestaat echter nog wel onduidelijkheid over de vraag of en in hoeverre een convenant afdwingbaar is. Ook bestaat er onduidelijkheid over de positie van derden. Kan bijvoorbeeld een onderneming die geen partij was bij het afsluiten van het convenant daar wel rechten aan ontlenen? En kunnen de rechten van derden om bezwaar te maken tegen bepaalde overheidshandelingen worden beperkt door een convenant waarbij zij geen partij zijn? Dit laatste wordt in de rechtspraak meestal niet toelaatbaar geacht.
Ook in het kader van gronduitgifte komt een onderneming de overheid dikwijls tegen als contractpartner. Te denken valt aan verkoop of erfpachtuitgifte door de overheid. Hierbij bedient de overheid zich dikwijls van algemene voorwaarden. Aannemelijk is dat de overheid zich ter zake van dergelijke voorwaarden aan dezelfde wettelijke regels moet houden als een particulier die zich van dergelijke voorwaarden bedient. Daarbij komt dat de overheid ook in contractuele relaties gebonden is aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
De overheid beschikt over verschillende mogelijkheden om ondernemers en particulieren sancties op te leggen teneinde wettelijke normen te handhaven en haar beleid te effectueren. Het gaat hierbij om andere sancties dan strafrechtelijke sancties. Doel van de handhavingsancties is het beëindigen van een illegale situatie en het ongedaan maken van de gevolgen daarvan. De belangrijkste sancties zijn onder andere de zogenaamde bestuursdwang, het intrekken van een begunstigende beschikking, zoals een subsidie of een vergunning en de dwangsom. Bestuursdwang is de bevoegdheid van onder andere gemeente-, provincie- en waterschapsbesturen om illegale situaties feitelijk te beëindigen.
De overheid past deze sancties niet alleen toe op eigen initiatief. Particulieren (waaronder ook de ondernemer zelf) en belangenorganisaties kunnen er bij de overheid op aandringen om maatregelen te treffen tegen illegale situaties. Te denken valt bijvoorbeeld aan een rozenkwekerij die geconfronteerd wordt met de illegale lozingen van een naburig chemisch bedrijf, waardoor de kwaliteit van de gekweekte rozen ernstig dreigt te worden geschaad. Gaat de overheid niet op het verzoek in, dan kan de burger trachten via een bezwaar- of beroepsprocedure de overheid tot ingrijpen te dwingen.
Een bestuursorgaan behoeft geen rechterlijke toestemming alvorens tot het uitoefenen van bestuursdwang over te gaan. Een waarschuwing aan de overtreder is wel vereist. Het bestuur is niet verplicht om in illegale situaties bestuursdwang toe te passen. De beslissing daartoe over te gaan staat er vrije beoordeling van het bestuur. Deze vrijheid kan echter worden beperkt door verschillende omstandigheden, bijvoorbeeld als aan een derde bepaalde toezeggingen waren gedaan omtrent strenge naleving van voorschriften. Anderzijds kan het bestuur zichzelf de mogelijkheid hebben ontnomen om bestuursdwang uit te oefenen door eerder een gedoogverklaring af te geven jegens de overtreder. De bestuursdwang dient met de nodige zorgvuldigheid door het bestuursorgaan te worden uitgeoefend. Zijn er verschillende manieren mogelijk om aan de illegale toestand een einde te maken, dan dient de minst kostbare methode te worden gevolgd.
Het komt geregeld voor dat een overheidsorgaan in het algemeen belang een besluit neemt dat op zichzelf regelmatig is maar waardoor voor ondernemers schade kan ontstaan. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan de schade, die de eigenaar van een café lijdt, wanneer door een besluit tot wijziging van het wegenpatroon de omzet van het café zodanig is verminderd dat verplaatsing van het café noodzakelijk is.
Ook kan het voorkomen dat een overheidsorgaan schadeplichtig wordt jegens een derde doordat in een gerechtelijke procedure komt vast te staan dat een door het overheidsorgaan genomen besluit onrechtmatig is, bijvoorbeeld wanneer een gemeente een ondernemer ten onrechte een bouwvergunning heeft geweigerd.
De overheid is overigens niet alleen maar 'boeman'. Soms is de overheid ook ondernemersvriend, bijvoorbeeld wanneer zij bepaalde ondernemersactiviteiten subsidieert. Er zijn talloze subsidies, waarvoor ondernemers in aanmerking kunnen komen. Te denken valt in dit verband bijvoorbeeld aan starterssubsidies, milieusubsidies en exportsubsidies. Het uitvinden of subsidie mogelijk is en zo ja, op grond van welke regeling is vaak een hele kunt. Soms bestaat zelfs niet eens een formele regeling, maar berust de subsidietoekenning op eigen beleid van het overheidsorgaan. Verreweg de meeste subsidies worden echter op basis van hun eigen regeling verleend. Zoveel regelingen als er zijn, even zo vele maatstaven worden er gehanteerd om te bepalen of en zo ja, voor hoe lang een bepaalde subsidie zal worden verleend. Ook hier is derhalve tijdig overleg met de overheid dringend aan te bevelen. Ook hier geldt bovendien dat, als het overleg niet tot resultaten leidt, er diverse mogelijkheden voor bezwaar en beroep zijn.
De rol van de advocaat bij conflicten met de overheid
Deze brochure zal duidelijk gemaakt hebben dat bij contacten tussen overheid en onderneming dikwijls specialistische hulp niet gemist kan worden. De advocaat kan de ondernemer hier vaak goed van dienst zijn. Het hoeft daarbij lang niet altijd te gaan om situaties waar reeds een conflict is gerezen. Integendeel, conflicten kunnen juist vaak voorkomen worden door tijdig een advocaat in de arm te nemen. Zijn kennis van de toepasselijke regels stelt de ondernemer in staat zijn positie in het overleg nauwkeuriger te bepalen. Bovendien wordt een ondernemer die zich door een deskundige laat bijstaan door de overheid ook vaak serieuzer genomen als gesprekspartner. Het is daarom aan te bevelen tijdig een advocaat te raadplegen. De vele voetangels en klemmen van de relatie tussen ondernemer en overheid kunnen met zijn hulp omzeild worden. Bovendien kan hij vaak escalatie van conflicten voorkomen, hetgeen tijd- en kostenbesparend werkt.
Komt het uiteindelijk toch tot een geschil tussen ondernemer en overheid, dat niet in onderling overleg kan worden opgelost, dan zal de advocaat wederom goede diensten kunnen bewijzen, al is het maar om de ondernemer te helpen zijn weg te vinden temidden van de vele instanties die in ons land belast zijn met de beslechting van geschillen met de overheid. Slechts in een zeer beperkt aantal gevallen zal men zich ter zake van een geschil met de overheid immers tot de 'gewone' burgerlijke rechter kunnen wenden. In de overgrote meerderheid van de gevallen kan men uitsluitend terecht bij andere instanties, zoals de Sector bestuursrecht van de rechtbank, de Afdeling bestuurrechtspraak van de Raad van State, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, de Centrale Raad van Beroep en de belastingrechter. Vaak zal men voorts alvorens bij deze bijzondere instanties in beroep te kunnen gaan eerst nog bezwaar dienen te maken bij het overheidsorgaan dat de beslissing in kwestie nam. Om nog maar te zwijgen van alle termijnen en formaliteiten waar men in de verschillende procedures mee te maken krijgt en van het feit dat het systeem van de administratieve rechtspraak na de invoering van de Algemene Wet Bestuursrecht per 1 januari 1994 ingrijpend is gewijzigd.
Ondernemers worden in toenemende mate op velerlei gebied geconfronteerd met complexe regelgeving van de overheid, hetgeen de kans op het ontstaan van geschillen met de overheid vergroot. Het tijdig raadplegen van een advocaat kan het ontstaan van dergelijke geschillen voorkomen. Zo kan men een advocaat inschakelen als adviseur in inspraakprocedures, bij het voeren van overleg met de overheid en bij het afsluiten van contracten, waarbij de overheid partij is. Komt het toch tot een juridische procedure, dan kan alleen de optimale juridische begeleiding van een advocaat de ondernemer uitkomst bieden bij het bepalen van te volgen administratiefrechtelijke procedure en het begeleiden daarvan.
Van een moderne ondernemer mag je veel verwachten. Maar niet dat hij ook z'n eigen advocaat is. U neemt als ondernemer de hele dag beslissingen. Dat doet u met meer kwaliteit en zekerheid als u de juridische aspecten van uw bedrijfsvoering op tijd checkt. Besluit u daarom vandaag nog dat uw bedrijf recht heeft op het advies van een vaste advocaat. De Orde van Advocaten verwijst u graag naar een advocaat in uw buurt voor een Gratis Kennismakingsgesprek.
Waar kunt u een advocaat vinden ?
Er zijn ruim 10.000 advocaten in ons land. Voor een advocaat in uw woonplaats
kunt u altijd kijken in de Gouden Gids onder de letter A van Advocaten. Maar nog
makkelijker is onderstaand 0900-nummer te bellen. U krijgt dan direct contact
met een advocaat bij u in de buurt.
Eenvoudiger kan het niet! 0900 - Advocaten
of 0900 - 238 62 28 ( Euro 0,80 per minuut)