A. De plaats van het openbaar ministerie in ons staatsbestel
A.1. machtsuitoefening
A.2. gescheiden machten
A.3. een bijzondere positie
A.4. de minister van justitie
A.5. strafrecht

B. De organisatie van het openbaar ministerie
B.1. koppeling aan de gerechten
B.2. kantongerechten en arrondissementsrechtbanken
B.3. gerechtshoven
B.4. de Hoge Raad der Nederlanden

C. Werkzaamheden en werkwijze van het openbaar ministerie
C.1. taakomschrijving in de wet
C.2. handhaving der wetten
C.3. opsporing
C.4. vervolging
C.5. het sepot
C.6. de transactie
C.7. de officier van justitie als &quotmeester van het proces"
C.8. dwangmiddelen
C.9. uitvoering strafvonnissen
C.10. netwerkcontacten
C.11. driehoeksoverleg

D. Minder bekende activiteiten van het openbaar ministerie
D.1. toezicht op psychiatrische ziekenhuizen
D.2. toestemming voor lijkbezorging
D.3. slachtofferzorg
D.4. preventie

E. Ontwikkelingen
E.1. toenemende criminaliteit
E.2 gespecialiseerde officieren
E.3 samenwerking met de politie
E.4 cellentekort
E.5 automatisering

F. De prioriteiten van het openbaar ministerie
F.1. de wensen van de samenleving
F.2. georganiseerde criminaliteit
F.3. fraude
F.4. milieucriminaliteit
F.5. lokale ernstige criminaliteit

G. Kijk op het openbaar ministerie

A. DE PLAATS VAN HET OPENBAAR MINISTERIE IN ONS STAATSBESTEL

A.1
Machtsuitoefening
Onze samenleving zou niet in de huidige vorm kunnen bestaan wanneer er door de overheid geen macht uitgeoefend zou worden. Van groot belang is daarbij de manier waarop de overheid die macht uitvoert. Wanneer alle macht in handen zou zijn van een staatsorgaan, zou de staat een dictatoriaal karakter kunnen krijgen. Er zijn dan immers geen andere organisaties die toezicht op dit staatsorgaan kunnen houden. Onverdeelde staatsmacht leidt dus gemakkelijk tot machtsmisbruik.

A.2
Gescheiden machten
De Franse rechter en filosoof Montesquieu bedacht in de achttiende eeuw een staatsrechtstheorie die uitgaat van een verdeling van de staatsmacht. Onze staatsinrichting is voor een belangrijk deel gebaseerd op die theorie. Overheidsmacht wordt uitgeoefend op drie gebieden: de wetgeving, het bestuur en de rechtspraak. Om machtsconcentratie en machtsmisbruik te voorkomen gebeurt dit in Nederland zo veel mogelijk door verschillende organen; de wetgevende macht berust bij de regering en Staten-Generaal, de bestuurlijke macht bij de regering en de rechtsprekende macht bij de rechterlijke macht. Zo kan het ene orgaan op het andere letten en wordt de kans op machtsmisbruik kleiner.

A.3
Een bijzondere positie
Het openbaar ministerie neemt een bijzondere plaats in in ons staatsbestel. Volgens de Wet op de rechterlijke organisatie behoort het openbaar ministerie tot de rechterlijke macht. Die rechterlijke macht houdt zich niet alleen bezig met rechtspraak. De vier belangrijkste taken van het openbaar ministerie zijn namelijk vooral bestuurlijk van karakter: handhaving van wetten, opsporing en vervolging van strafbare feiten en het doen uitvoeren van strafvonnissen.

Tijdens rechtszittingen treedt een officier van justitie op als aanklager. Hij klaagt de verdachte aan namens de samenleving, en vraagt de rechter een bepaalde straf op te leggen. Omdat de vertegenwoordigers van het openbaar ministerie staan als zij zich tot de rechter richten, wordt het OM de &quotstaande magistratuur" genoemd. De rechtspraak wordt uitgeoefend door de zittende magistratuur: de rechters.

A.4
De minister van Justitie
Een tweede bijzonderheid in de staatsrechtelijke positie van het openbaar ministerie is de verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van justitie. De minister van justitie maakt geen deel uit van het openbaar ministerie. Het openbaar ministerie heeft eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden die rechtstreeks uit de wet voortvloeien. De vijf procureurs-generaal bij de gerechtshoven zijn degenen die in hoofdzaak het te voeren beleid bepalen.

Het openbaar ministerie valt hiërarchisch gezien wel onder de minister van Justitie. Dat betekent dat de minister politiek verantwoordelijk is. De minister moet dus aan het verantwoording afleggen over het optreden van het openbaar ministerie. Hij is dan ook bevoegd binnen bepaalde grenzen bevelen aan het openbaar ministerie te geven. De leden van het openbaar ministerie zijn verplicht die bevelen op te volgen.

A.5
strafrecht
In Nederland kennen we drie rechtsgebieden

• het burgerlijk recht, dat van toepassing is op geschillen tussen burgers onderling;
• het staatsrecht, dat betrekking heeft op relaties tussen overheidsorganen onderling en op geschillen tussen burgers en overheid;
• strafrecht, dat bepalingen bevat over strafbare feiten, de vervolging van verdachten en de uitvoering van strafvonnissen.

B. DE ORGANISATIE VAN HET OPENBAAR MINISTERIE
Het openbaar ministerie werkt voornamelijk op het terrein van het strafrecht. Het heeft een taak in de opsporing en vervolging van verdachten. Bovendien zorgt het openbaar ministerie voor de uitvoering van strafvonnissen, zoals die door de rechter zijn uitgesproken. Al deze activiteiten hebben een strafrechtelijk karakter.

B.1
Koppeling aan de gerechten
Bij het openbaar ministerie werken ongeveer 2000 mensen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen &quotrechtsgeleerd" personeel en &quotondersteunend" personeel. De hiërarchische opbouw van het openbaar ministerie is gekoppeld aan de verschillende soorten gerechten die wij in Nederland kennen. Dit zijn de kantongerechten, arrondissementsrechtbanken, de gerechtshoven en de Hoge Raad der Nederlanden.

B.2
Kantongerechten en arrondissementsrechtbanken
Er zijn in Nederland 62 kantongerechten en 19 arrondissementsrechtbanken. Bij deze &quotlagere" gerechten wordt het openbaar ministerie vertegenwoordigd door de officieren van Justitie. Zij zijn verbonden aan een arrondissementsparket. Het &quotparket" is het kantoor van het openbaar ministerie bij de rechtbank of het gerechtshof. Bij elk van de 19 arrondissementsrechtbanken hoort zo&quotn parket. Aan het hoofd van ieder arrondissementsparket staat de hoofdofficier van Justitie. Bij de parketten werken in totaal zo&quotn 400 officieren. Het aantal officieren dat op een parket werkzaam is hangt af van de grootte van het arrondissement. In Amsterdam werken dus meer officieren van Justitie dan bijvoorbeeld in Middelburg.
De officieren van Justitie zijn verantwoordelijk voor de opsporing en vervolging van verdachten en voor de tenuitvoerlegging van strafvonnissen in hun arrondissement.

B.3
Gerechtshoven
Drie of vier arrondissementen vormen samen een ressort. In ieder ressort bevindt zich een gerechtshof. Nederland heeft vijf gerechtshoven. De werkzaamheden van de gerechtshoven bestaan in hoofdzaak uit het behandelen van zaken in hoger beroep. Het openbaar ministerie oefent zijn taken bij de gerechtshoven uit bij monde van een vijftal procureurs-generaal. Zij hebben een aantal plaatsvervangers; deze worden &quotadvocaat-generaal" genoemd.

De procureurs-generaal zijn niet alleen verantwoordelijk voor de uitvoering van het strafrechtelijk beleid in hun ressort, zij stellen ook in grote lijnen het landelijk beleid vast. Zij bepalen wat de belangrijkste aandachtspunten in het beleid zullen zijn. Dit doen zij in de vergadering van procureurs-generaal, die wordt voorgezeten door de secretaris-generaal van het ministerie van Justitie. Hij treedt op namens de minister.

B.4
De Hoge Raad der Nederlanden
Het hoogste rechtscollege van Nederland is de Hoge Raad der Nederlanden. Ook aan dit gerecht is een parket verbonden. Aan het hoofd van dit parket staat de Procureur-generaal; hij is de onafhankelijke vertegenwoordiger van het openbaar ministerie bij de Hoge Raad. Zijn plaatsvervangers zijn de advocaten-generaal bij de Hoge Raad. Bij de Hoge Raad kan men beroep tot cassatie instellen. De Hoge Raad beoordeelt dan of de lagere rechter het recht juist heeft toegepast.

De taken van de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad verschillen sterk van die van de officieren van justitie. Een belangrijke taak van de Procureur-Generaal is het instellen van beroep in cassatie in het belang der wet. Wanneer er ongewenste verschillen bestaan tussen uitspraken van lagere rechters en er dus onduidelijkheid bestaat over uitleg van een bepaald wetsartikel is een uitspraak van de Hoge Raad erg nuttig. De Hoge Raad kan immers het wetsartikel waarom het gaat nader uitleggen. Door het instellen van cassatie in het belang der wet lokt de Procureur-Generaal zo&quotn verduidelijkende uitspraak van de Hoge Raad uit.

Een andere belangrijke taak van de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad is een adviestaak. Voordat de Hoge Raad zich over een zaak buigt, geeft de Procureur-Generaal als onpartijdig vertegenwoordiger van het openbaar ministerie een oordeel over de beslissing die de Hoge Raad zou moeten nemen.

Een derde taak van de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad is meer verwant met de taak van de officieren van justitie. De Procureur-Generaal is namelijk belast met de vervolging van ambstmisdrijven. Dit zijn misdrijven die begaan zijn door onder andere ministers en hoge ambtenaren.

C. WERKZAAMHEDEN EN WERKWIJZE VAN HET OPENBAAR MINISTERIE

C.1
Taakomschrijving in de wet
Uit de Wet op de rechterlijke organisatie blijkt dat het openbaar ministerie de volgende taken heeft: de handhaving der wetten, de vervolging van alle strafbare feiten en het doen uitvoeren van alle strafvonnissen. Het Wetboek van strafvordering noemt een vierde taak: de opsporing van strafbare feiten.

C.2
Handhaving der wetten
Met &quothandhaving der wetten" wordt bedoeld dat het openbaar ministerie moet zorgen voor een juiste toepassing van het strafrecht en het strafprocesrecht. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad, de hoogste autoriteit binnen het openbaar ministerie, levert hieraan een belangrijke bijdrage door het instellen van beroep in cassatie in het belang der wet. Hij lokt daarmee een uitspraak uit van de Hoge Raad. Die uitspraak kan duidelijkheid scheppen over de betekenis van een bepaald wetsartikel.

C.3
Opsporing
De officier van justitie heeft een centrale positie in de opsporing. Hij geeft leiding aan het opsporingsonderzoek door de politie. Daarbij let de officier er op dat de politie binnen haar bevoegdheden blijft. Het opsporingsonderzoek begint na een melding, een officiële aangifte, of na waarneming door een opsporingsambtenaar. Wanneer het gaat om georganiseerde criminaliteit worden er soms al voordat het eigenlijk opsporingsonderzoek begint criminele inlichtingen verzameld en geanalyseerd. Dit gebeurt onder leiding van het openbaar ministerie en heet &quotproactieve opsporing".
De procureur-generaal heeft, in tegenstelling tot de officier van justitie, uitsluitend een beleidsbepalende en toezichthoudende taak in de opsporing. Hij is geen opsporingsambtenaar.

C.4
Vervolging
De vervolging begint als het openbaar ministerie een rechter in de zaak betrekt. In de meeste gevallen dit door het uitbrengen van een dagvaarding aan de verdachte. Zo neemt de rechter kennis van de zaak.

In Nederland kan vervolging alleen ingesteld worden door het openbaar ministerie. Het openbaar ministerie heeft in dit opzicht dus een monopoliepositie. Slachtoffers of getuigen van een misdrijf kunnen een zaak dus niet zelf bij de strafrechter aanbrengen. Dat gebeurt altijd via het openbaar ministerie. Het openbaar ministerie is niet verplicht om alle strafbare feiten te vervolgen. Het kan volgens de wet afzien op gronden aan het algemeen belang ontleend.

C.5
Het sepot
Een besluit van het openbaar ministerie om niet te vervolgen heet &quotsepot". Dit betekent letterlijk dat de officier een zaak &quotterzijde legt". Het openbaar ministerie kan om twee redenen seponeren. Ten eerste omdat een veroordeling van de verdachte niet haalbaar lijkt, bijvoorbeeld door gebrek aan bewijs. Ten tweede kan het openbaar ministerie seponeren wanneer het belang van vervolging niet opweegt tegen andere belangen, zoals het vervolgen van zwaardere misdrijven. Zo zal met de vervolging van diefstal van een radijsje uit een volkstuin zelden het algemeen belang gediend zijn. De capaciteit die hiervoor ingezet moet worden, kan immers meestal beter gebruikt worden voor een groter belang: het vervolgen van een zwaarder misdrijf.

Bij lichtere misdrijven kan het openbaar ministerie ook afzien van vervolging omdat bijvoorbeeld een drugverslaafde verdachte zich vrijwillig laat opnemen in een afkickcentrum. Het belang de dader te laten afkicken is groter dan het belang de dader te straffen. Omwille van de rechtsgelijkheid voert het openbaar ministerie zoveel mogelijk een uniform sepotbeleid. Gelijke gevallen moeten zoveel mogelijk gelijk behandeld worden. De richtlijnen van de vijf procureurs-generaal bij de gerechtshoven zijn hiervoor van groot belang.

C.6
De transactie
Wanneer de officier van justitie niet tot een sepot besluit, kan hij de verdachte dagvaarden. Maar hij kan ook een transactie aanbieden. Een transactie is een toezegging van de officier dat hij de verdachte niet zal vervolgen, wanneer deze aan bepaalde voorwaarden heeft voldaan. Deze voorwaarden houden meestal de betaling van een geldbedrag in. Gaat de verdachte op het aanbod in en betaalt hij het bedrag, dan is daarmee de zaak afgedaan. Er kan over deze zaak dan geen rechtszaak meer volgen.

C.7
De officier van justitie als &quotmeester van het proces"
Besluit de officier tot vervolging, dan is hij degene die bepaalt voor welke feiten de verdachte terecht moet staan. Dit doet hij door middel van de tenlastelegging. De tenlastelegging is een onderdeel van de dagvaarding. In de tenlastelegging staat voor welke feiten iemand moet terechtstaan. De rechter mag alleen over de ten laste gelegde feiten oordelen. De officier van justitie beslist dus niet alleen of er vervolgd wordt. Als er vervolgd wordt, bepaalt de officier ook nog de omvang van de rechtszaak. Hij wordt daarom vaak &quotdominus litis", ofwel &quotmeester van het proces" genoemd.

C.8
Dwangmiddelen
Bij opsporings- en vervolgingstaken maakt de officier van justitie gebruik van dwangmiddelen. Zonder dergelijke dwangmiddelen zou het uitvoeren van die taken onmogelijk zijn. Voorbeelden van zulke dwangmiddelen zijn aanhouden, fouilleren, inverzekeringstelling, huiszoeking en het afluisteren van telefoons. Niet ieder dwangmiddel kan zomaar worden toegepast. Hoe zwaarder het dwangmiddel is, des te meer voorwaarden zijn doorgaans aan de toepassing ervan verbonden. Bij zware dwangmiddelen is bijvoorbeeld altijd toestemming van de rechter vereist.

C.9
Uitvoering strafvonnissen
Leidt een strafproces tot een veroordeling, dan is de officier van justitie verantwoordelijk voor de uitvoering van het strafvonnis.

Ons strafrecht kent drie hoofdstraffen, namelijk geldboetes, vrijheidsbenemende straffen en taakstraffen. Is er een geldboete opgelegd, dan int het openbaar ministerie deze via het Centraal Justitiëel Incasso Bureau te Leeuwarden.

Wanneer er een vrijheidsbenemende straf is opgelegd, wordt de veroordeelde opgeroepen door het Penitentiair Selectiecentrum of door het parket. De veroordeeld wordt dan geplaatst in een gevangenis, een huis van bewaring, een kliniek voor ter beschikking gestelden (TBS-kliniek), of in een jeugdinrichting.

Steeds vaker worden taakstraffen opgelegd. De veroordeelde moet dan onbetaald werk verrichten &quotten algemene nutte". Het gaat daarbij om werk voor niet-commerciële instellingen, zoals ziekenhuizen, gemeentewerken of milieu-organisatie. Naast deze werkstraffen kennen we tegenwoordig ook de zogenaamde leerstraffen. De veroordeelde moet dan een cursus volgen die verband houdt met het gepleegde strafbare feit. Bekende voorbeelden zijn de Alcohol Verkeerscursus en de cursus &quotSlachtoffer in beeld", over de gevolgen van misdadig gedrag voor slachtoffers. De reclassering zorgt ervoor dat de taakstraffen worden uitgevoerd. Negentien particuliere reclasseringsinstelling dragen zorg voor de realisatie van werk-leestraffen. De Raden voor de Kinderbescherming doen dit voor minderjarigen. Het openbaar ministerie ziet er op toe dat de veroordeelden ook daadwerkelijk het werk doen of de cursus volgen.

C.10
Netwerkcontacten
Het openbaar ministerie werkt bij veel van zijn activiteiten samen met andere instanties en personen. Het onderhoudt contacten met het landelijk en lokale bestuur, met de politie en met talrijke maatschappelijke organisaties, zoals de reclassering, het gevangeniswezen, woningbouwverenigingen, Buro&quots Slachtofferhulp en universiteiten. Maar ook voert het openbaar ministerie overleg met advocaten, met het bedrijfsleven en met internationale organisaties.

C.11
Driehoeksoverleg
Een overlegvorm die in de loop der jaren vaste vormen heeft aangenomen, is het zogenaamde driehoeksoverleg. Dit is het overleg dat binnen een regio gevoerd wordt tussen de burgemeester van de grootste stad in de regio, het hoofd van de politie en het openbaar ministerie. De burgemeester, die verantwoordelijk is voor de openbare orde in zijn gemeente, vertegenwoordigt het plaatselijk bestuur. De hoofdofficier van justitie vertegenwoordigd het openbaar ministerie.

De &quotdrie hoeken" van het overleg maken afspraken over de verdeling van de beschikbare politiecapaciteit. Het kan bijvoorbeeld zijn dat het bestuur veel belang hecht aan meer agenten op straat, terwijl het openbaar ministerie die politiecapaciteit liever inzet voor de opsporing van verdachten. In het driehoeksoverleg wordt gezocht naar overeenstemming over zulke zaken.

D. MINDER BEKENDE ACTIVITEITEN VAN HET OPENBAAR MINISTERIE
Naast de in het Wetboek van strafvordering en de Wet op de rechterlijke organisatie genoemde taken, worden in tal van bijzondere wetten zeer uiteenlopende taken aan het openbaar ministerie toebedeeld. De officier van justitie houdt bijvoorbeeld toezicht op de psychiatrische inrichtingen in zijn arrondissement. Ook is zijn toestemming vereist voor lijkbezorging wanneer er sprake is van een onnatuurlijke dood. Verder is het openbaar ministerie actief in de criminaliteitspreventie en in de slachtofferzorg. Het openbaar ministerie heeft kortom een heel scala van taken waarover weinig bekend is.

D.1
Toezicht op psychiatrische ziekenhuizen
De officier van justitie heeft krachtens de Wet bijzondere opname psychiatrische ziekenhuizen, die de gedwongen opname in psychiatrische ziekenhuizen regelt, een controlerende taak. Hij moet erop toezien dat personen die met een rechterlijke machtiging in een inrichting verblijven niet de dupe worden van willekeur of verkeerde inzichten. De officier bezoekt met enige regelmaat de psychiatrische inrichtingen in zijn arrondissement om te onderzoeken of niemand daar onterecht vastgehouden wordt. Ook let hij er op dat de bewoners behoorlijk worden behandeld. Soms eist de officier zelf dat iemand in een psychiatrisch ziekenhuis wordt opgenomen.

D.2
Toestemming voor lijkbezorging
Een andere bevoegdheid wordt de officier van jusititie toebedeeld door de Wet op de lijkbezorging. Wanneer een niet-natuurlijke dood is vastgesteld en er mogelijk sprake is van een strafbaar feit, is het begraven of cremeren van de overledene pas mogelijke na toestemming van de officier. Zo wordt voorkomen dat eventuele sporen worden uitgewist, voordat nader onderzoek is gedaan.

E.
ONTWIKKELINGEN

E.4
Cellentekort
De gevangeniscapaciteit is in Nederland sinds het beging van de jaren tachtig verdubbeld en zal voorlopig nog blijven toenemen. Doordat er steeds meer misdrijven worden gepleegd bestaat er echter nog steeds een cellentekort. Officieren zijn daarom soms gedwongen verdachten heen te zenden. Een misverstand is, dat hiermee de vervolging is afgelopen. De verdachte wordt namelijk naar huis gestuurd in afwachting van zijn proces. Hij moet dus gewoon voorkomen.

Het openbaar ministerie probeert een zo goed mogelijk &quotheenzendbeleid" te voeren. De verdachten van de meest ernstige en de meest onrust veroorzakende misdrijven moeten in ieder geval vastgehouden worden. Het openbaar ministerie beschikt tegenwoordig over een modern computerprogramma dat hierbij helpt. Dit programma biedt een overzicht van alle gedetineerden. Daarbij geeft het aan in welke inrichting die gedetineerden vastzitten en hoe ernstig hun zaak is.<p> E.5
Automatisering
De automatisering levert dus een belangrijke bijdrage aan de kwaliteit van het heenzendbeleid. Bovendien kan automatisering de nauwkeurigheid bevorderen. Aan de grote hoeveelheid strafzaken is een nog grotere hoeveelheid lijvige dossiers verbonden. Computerprogramma&quots kunnen helpen gegevens overzichtelijker te maken. Daarmee kunnen sommige vormfouten voorkomen worden. Vormfouten zijn fouten die worden gemaakt doordat voorschriften uit het strafproces niet worden nageleefd. Het kan bijvoorbeeld. Het kan bijvoorbeeld zijn dat er een fout in de dagvaarding staat, dat dwangmiddelen op onjuiste wijze zijn toegepast of dat een wettelijke termijn is overschreden. In het ernstigste geval heeft zo&quotn vormfout een ongewenste vrijspraak tot gevolg. Wanneer iemand moet worden vrijgelaten omdat een wettelijke termijn is overschreden, veroorzaakt dat veel opschudding. Daarom is het vaak zulke dingen te voorkomen. De berichtgeving blijkt echter vaak een al te somber beeld te schertsen. Uit onderzoek naar geruchtmakende strafzaken is namelijk gebleken dat het aantal gemaakte fouten met ernstige gevolgen zeer gering is.